A Sociedade de Importação e Exportação Polytex, Lda., concessionária do terreno designado por lote “P” sito nos aterros da Areia Preta onde se encontra o edifício Pearl Horizon, interpôs recurso contencioso para o Tribunal de Segunda Instância do Despacho do Chefe do Executivo de 26 de Janeiro de 2016, que declarou a caducidade da concessão do terreno, entendendo que o acto recorrido violou o princípio de equilíbrio financeiro previsto pelo art.º 167.º, al. a) do Código do Procedimento Administrativo, violou a lei, padeceu dos vícios de erro no pressuposto de facto, de violação dos princípios da igualdade, da proporcionalidade e da boa-fé, de abuso de direito e incorreu no vício de forma de falta de audiência prévia.
Segundo os dados dos autos, em 26 de Dezembro de 1990, foi concedido à Polytex um lote “Pa” para fins industriais, com o prazo de concessão de 25 anos. Em 1 de Setembro de 1993, foi concedido à Polytex o lote “Pb” destinado a ser anexado ao lote “Pa”, constituindo o lote “P” com a área global de 67.536m2, que se destinou a construir um complexo industrial. Por Despacho n.º 19/2006, do Secretário para os Transportes e Obras Públicas, a Polytex e a Administração Pública chegaram ao acordo no sentido de alterar a finalidade do lote “P” e reaproveitá-lo com a construção de um edifício, em regime de propriedade horizontal, constituído por um pódio com 5 pisos, sobre o qual assentam 18 torres com 47 pisos incluindo o de refúgio. O prazo de aproveitamento foi acordado em 96 meses, mantendo-se inalterado o prazo geral de concessão de 25 anos, que terminou em 26 de Dezembro de 2015. Posteriormente, o prazo de aproveitamento do terreno foi prorrogado até 25 de Dezembro de 2015. No dia 26 de Janeiro de 2016, o Chefe do Executivo declarou a caducidade da concessão do lote “P” com fundamento na expiração do prazo de concessão de 25 anos.
O TSI conheceu da causa, com os seguintes fundamentos:
Da violação do princípio de equilíbrio financeiro e da lei
A recorrente entendeu que, ao modificar unilateralmente as cláusulas contratuais, a Administração Pública não observou o princípio de equilíbrio financeiro nos termos do art.º 167.º, al. a) do CPA, pelo que devia prorrogar o prazo de concessão, e repor o equilíbrio perdido; e que a Administração Pública violou ainda a al. 2) da cláusula 2ª do contrato, os art.ºs 215.º e 104.º, n.º 5 da nova «Lei de Terras», bem como os art.ºs 54.º, 55.º e 56.º da antiga «Lei de Terras».
Indicou o Colectivo que, está em causa uma concessão provisória anterior à entrada em vigor da nova «Lei de Terras», e ao abrigo do disposto no art.º 215.º, al. 2) desta Lei, quanto aos direitos e deveres dos concessionários, o convencionado contratual prevalece sobre as disposições legais, e na falta de convenções, aplica-se a nova lei. Fica, assim, afastada a violação dos respectivos artigos na lei antiga.
Relativamente aos contratos, quer no contrato constante do original despacho de concessão (Despacho n.º 160/SATOP/90), quer nos contratos modificados pelo Despacho n.º 123/SATOP/93 e pelo Despacho n.º 123/SATOP/99, até no contrato modificado pelo Despacho n.º 19/2006, não se encontra qualquer cláusula que preveja a possibilidade da prorrogação do prazo de concessão; a al. 2) da cláusula 2ª do contrato de concessão dispõe que o prazo de arrendamento poderá, nos termos da legislação aplicável e mediante condições a acordar, ser renovado até 19 de Dezembro de 2049, mas refere-se à concessão definitiva, e a concessão do terreno envolvido era apenas provisória. No que diz respeito à nova lei, o n.º 5 do art.º 104.º, invocado pela recorrente, tem mais adequação para as situações em que o Chefe do Executivo não satisfazer uma pretensão de suspensão ou de prorrogação do prazo de aproveitamento, e tal não é a situação que está em discussão. Não existe nenhum outro dispositivo legal que permita a prorrogação do prazo em qualquer outra situação. Desta forma, improcede a pretensão da prorrogação do prazo de concessão, apresentada pela recorrente com fundamento na violação do princípio de equilíbrio financeiro, e não se verifica a ilegalidade imputada pela recorrente.
Erro sobre os pressupostos de facto
Segundo a recorrente, a Administração incorreu em erro na prática de alguns factos em que se baseia a decisão administrativa, bem como omitiu o facto de incumprimento, pela Administração, dos prazos de apreciação dos projectos e de alguns actos tramitacionais de procedimento administrativo, fazendo com que o acto recorrido enferme do vício do erro sobre os pressupostos de facto.
O Tribunal Colectivo indicou que os erros e as omissões que a recorrente invocou não têm relevância essencial para o teor decisivo do acto recorrido. A caducidade declarada in casu deveu-se à circunstância objectiva do decurso do prazo do contrato, sendo irrelevante qualquer outra circunstância. Razão pela qual improcede este fundamento.
Violação dos princípios da imparcialidade, da proporcionalidade e da boa fé e o abuso do direito
O Tribunal Colectivo salientou que, no caso vertente, a consequência de caducidade resultou automaticamente e de acordo com a lei do facto objectivo de ter decorrido o prazo de concessão de 25 anos, e que a declaração de caducidade feita pelo Chefe do Executivo só tem uma natureza enunciativa, mas não constitutiva. O Chefe do Executivo não tinha outra solução para além de declarar a caducidade. Logo, o acto recorrido é um acto vinculado, em que inexiste a questão de violação dos princípios da imparcialidade, da proporcionalidade e da boa fé.
No tangente ao abuso de direito, segundo o Tribunal Colectivo, tal invocação, para vingar no recurso contencioso, imporia a prova de que o exercício do direito, pelo seu titular, excedeu manifestamente os limites impostos pela boa fé, pelos bons costumes ou pelo fim social ou económico desse direito. No caso sub judice, não preenche os requisitos do abuso de direito a actuação da Administração que se limita a cumprir as cláusulas do contrato e acatar as normas imperativas de direito público sobre o regime legal das concessões. Por conseguinte, a respectiva invocação improcede.
Falta de audiência prévia
Como se referiu anteriormente, o acto recorrido é um acto administrativo vinculado. Em tal situação, a audiência degrada-se em formalidade não essencial com base no princípio do aproveitamento do acto administrativo. Assim sendo, o recurso improcede também nesta parte.
Face ao exposto, o Tribunal de Segunda Instância julgou improcedente o recurso contencioso, mantendo o acto administrativo recorrido.
Cfr. Acórdão do Tribunal de Segunda Instância, Processo n.º 179/2016.
Gabinete do Presidente do Tribunal de Última Instância
19 de Outubro de 2017.