O Comissariado contra a Corrupção (CCAC) divulga o Relatório de Investigação sobre a apreciação, pelo Instituto de Promoção do Comércio e do Investimento de Macau (IPIM), dos pedidos de “imigração por investimentos relevantes” e de “imigração por fixação de residência dos técnicos especializados”, no qual se indica que no decorrer da apreciação de pedidos de “imigração por investimentos relevantes” por parte do IPIM, existem problemas relacionados com a falta de mecanismos rigorosos de apreciação e de verificação, com valores de investimento demasiados baixos ou com o facto de ser dada demasiada ênfase aos investimentos em imóveis em alguns dos projectos autorizados. Quanto à apreciação dos pedidos de “imigração por fixação de residência dos técnicos especializados”, existem problemas relacionados com a falta de rigorosidade nos critérios de apreciação, com a ausência prolongada dos requerentes de Macau, e situações de obtenção de autorização de residência temporária através da simulação de contratação, entre outros.
O CCAC vem referir que, devido ao contínuo recebimento de denúncias e queixas relacionadas com a “imigração por investimentos relevantes” e a “imigração por fixação de residência dos técnicos especializados” nos últimos anos, suscitando indícios da existência de problemas quer no âmbito dos respectivos regimes, quer ao nível da sua implementação, o Comissário contra a Corrupção determinou por despacho a instrução de um inquérito sobre o processamento de apreciação interno dos pedidos de “imigração por investimentos relevantes” e “imigração por fixação de residência dos técnicos especializados” levado a cabo pelo IPIM.
Situação de apreciação dos pedidos de “imigração por
investimentos relevantes” e de “imigração por fixação
de residência dos técnicos especializados”
Nos termos do Regulamento Administrativo n.º 3/2005 (“Regime de fixação de residência temporária de investidores, quadros dirigentes e técnicos especializados”), os cidadãos não residentes podem pedir a residência temporária com base na realização de “investimentos relevantes” ou no facto de serem contratados na qualidade de quadros dirigentes ou técnicos especializados, actos vulgarmente designados como, respectivamente, “imigração por investimentos relevantes” e “imigração por fixação de residência dos técnicos especializados”. Para além dos requerentes, os seus cônjuges, unidos de facto e filhos de menor idade podem também requerer simultaneamente a fixação de residência temporária. Nos termos legais relevantes, quando os requerentes e os membros do seu agregado familiar completarem 7 anos de residência temporária em Macau, reúnem as condições para requerer a residência permanente de Macau.
Segundo os dados disponibilizados na página electrónica do IPIM, entre 2008 e 2017, um total de 574 pedidos no âmbito da “imigração por investimentos relevantes” foram recebidos por aquele organismo, dos quais 186 pedidos foram autorizados após apreciação e a 410 pessoas foi autorizada a residência temporária na RAEM. Simultaneamente, o IPIM recebeu um total de 5.039 pedidos no âmbito da “imigração por fixação de residência dos técnicos especializados”, dos quais 3.296 pedidos foram autorizados após apreciação, e a 5.376 pessoas foi autorizada a residência temporária na RAEM.
Problemas existentes no processo de apreciação dos
pedidos de “imigração por investimentos relevantes”
O IPIM aperfeiçoou o procedimento da apreciação dos pedidos no âmbito da “imigração por investimentos relevantes” recorrendo à introdução de uma forma de cálculo da pontuação, e elevando o valor mínimo de referência de investimento. No entanto, na sequência da investigação, o CCAC descobriu que, no decorrer da apreciação de pedidos por parte do IPIM, faltam mecanismos rigorosos de apreciação e de verificação relativamente aos valores e às situações da implementação de projectos de investimento. Os referidos problemas têm expressão principalmente nos seguintes âmbitos:
- Valores de investimento demasiados baixos em alguns projectos no âmbito da “imigração por investimentos relevantes”
Obviamente, a obtenção de autorização de fixação de residência temporária tem como base o “investimento relevante” efectuado pelos requerentes da “imigração por investimentos relevantes”. Em relação à expressão “investimento relevante”, tal significa que a área de investimento deve ser considerada relativamente importante, ou que o valor do investimento seja relativamente significativo. No entanto, no decorrer da investigação, o CCAC descobriu que vários pedidos de autorização de residência temporária autorizados não reúnem os respectivos critérios.
Apesar de não estar expressamente regulado no Regulamento Administrativo n.º 3/2005 o valor mínimo de investimento para a “imigração por investimentos relevantes”, o IPIM tomou, até 2015, como referência sempre o mesmo valor para os pedidos de residência temporária através de “imigração por aquisição de imóveis”, ou seja, 1,5 milhões de patacas. No entanto, segundo os dados fornecidos pelo IPIM, entre 2008 e 2017, o número total dos pedidos de residência temporária autorizados pela primeira vez foi de 186, entre os quais se encontram 28 casos em que os valores de investimento, declarados pelos requerentes, são inferiores a 1,5 milhões de patacas, representando 15,07% do número total.
O CCAC entende que, os benefícios sociais e económicos derivados dos investimentos não podem ser avaliados simplesmente pelo montante, elevado ou baixo, do dinheiro investido, no entanto, antes de o valor mínimo de referência para investimento ter sido aumentado para 13 milhões de patacas em Novembro de 2015 pelo IPIM, os montantes de investimentos nos projectos autorizados no âmbito da “imigração por investimentos relevantes” foram, de um modo geral, relativamente baixos, sendo que as áreas sobre as quais recaíam tais investimentos foram maioritariamente as indústrias tradicionais, tais como a restauração, o turismo, o comércio, a construção, etc., não conseguindo os projectos de investimento em causa reflectir cabalmente o aspecto “relevante” dos investimentos realizados, e sendo assim também difícil alcançar o objectivo de promoção do desenvolvimento económico e da diversificação industrial de Macau subjacente à intenção legislativa original.
- Demasiada ênfase dada aos investimentos em imóveis no âmbito de alguns projectos de “imigração por investimentos relevantes”
No âmbito da apreciação dos pedidos de “imigração por investimentos relevantes” realizada pelo IPIM, o cálculo dos montantes de investimento abrange os investimentos na aquisição ou locação de imóveis e os custos de obras realizadas nos respectivos estabelecimentos. Atendendo a que os montantes de investimento são, de um modo geral, relativamente baixos e que os preços de venda de imóveis e das rendas em Macau são relativamente altos, de entre os montantes de investimentos realizados no âmbito dos projectos de “imigração por investimentos relevantes”, aqueles relacionados com os imóveis ocupam, regra geral, uma proporção bastante significativa. De entre os 186 casos no âmbito da “imigração por investimentos relevantes” respeitantes ao período entre 2008 e 2017, encontram-se os casos de 11 sociedades cujas actividades de exploração incluíam as actividades de “investimento e desenvolvimento imobiliário” ou actividades afins. Existe até mesmo um caso de uma sociedade cuja actividade de exploração declarada se cingia apenas ao “investimento em propriedades”.
Nos termos do Regulamento Administrativo n.º 3/2005, a “imigração por investimentos relevantes” engloba as duas situações do requerimento da fixação de residência temporária, a saber os “investimentos relevantes” ou os “projectos de investimento relevantes”. No decorrer da investigação, o CCAC descobriu que alguns requerentes apresentaram um documento denominado “projecto de investimento” aquando da formulação dos seus pedidos iniciais, conseguindo assim obter a autorização da residência temporária, sendo que aquando da renovação desses pedidos, e por forma a conseguirem obter uma simulação da implementação efectiva dos seus projectos de investimento, os mesmos apresentaram certidões de registo predial relativas a imóveis adquiridos em nome das respectivas sociedades, aproveitando-se assim da prática adoptada pelo IPIM no sentido de valorizar os investimentos em imóveis na apreciação dos pedidos, para conseguir obter, de forma fraudulenta, a autorização de residência temporária através de projectos de investimento falsos.
O Governo da RAEM promulgou, em 3 de Abril de 2007, o Regulamento Administrativo n.º 7/2007, tendo suspendido a implementação da norma que permitia o pedido de residência temporária com fundamento na aquisição de imóveis. Na opinião do CCAC, da observação dos casos detectados, não se pode excluir a possibilidade de haver quem pretenda somente aproveitar a aquisição de um imóvel, como se tratando de um “projecto de investimento relevante”, realizando um “investimento falso para adquirir na realidade um imóvel”, tendo como objectivo final a obtenção do direito de residência em Macau. Sendo assim, o IPIM não pode considerar simplesmente a aquisição de imóveis, por parte dos requerentes, como se tratando de um investimento relevante, caso contrário, a “imigração por investimentos relevantes” tornar-se-á em “imigração por aquisição de imóveis”, o que não só se afasta da intenção legislativa original de atrair investimentos relevantes do exterior, mas contraria também a política de ajustamento e controle do mercado imobiliário preconizada pelo Governo da RAEM.
- Falta de um mecanismo de apreciação e de verificação rigoroso
De acordo com as exigências do IPIM, os requerentes da “imigração por investimentos relevantes” devem apresentar diversos documentos, tais como registos comerciais, licenças para o exercício de actividades, demonstrações financeiras e documentos comprovativos do pagamento do imposto das sociedades. Para além disso, devem apresentar documentos comprovativos dos montantes investidos e do volume dos negócios das suas sociedades. Quanto aos documentos apresentados pelos requerentes, o IPIM normalmente faz apenas uma verificação formal, sem verificar com rigor a veracidade dos documentos e apurar a verdade dos factos, nem enviando o seu pessoal para efectuar a verificação in loco dos locais de funcionamento das empresas declarados pelos requerentes.
No decorrer da investigação, o CCAC descobriu também algumas situações de empresas declaradas por requerentes que nunca funcionaram ou que deixaram de funcionar; em que os locais de funcionamento, declarados por essas empresas, estiveram desocupados por um longo período ou foram utilizados para outros fins; em que as ligações para os números de telefones declarados pelas empresas nunca obtiveram resposta, ou que deixaram mesmo de funcionar; e em que nenhumas das informações relativamente às empresas declaradas se encontram na Internet, entre outras situações. Quanto às situações referidas, o IPIM referiu que aquele organismo é apenas um serviço administrativo sem competências de fiscalização e de aplicação da lei neste contexto, pelo que é difícil realizar verificações profundas relativamente aos pedidos. No entanto, o CCAC considera que, enquanto serviço responsável pela apreciação de pedidos de “imigração por investimentos relevantes” e pela recomendação de autorização dos referidos pedidos, o IPIM tem responsabilidades na confirmação da veracidade dos documentos requeridos e na fiscalização da realização dos projectos apresentados, uma vez que se tratam de elementos essenciais na apreciação dos pedidos, e são também obrigações que os serviços públicos têm de cumprir.
Problemas existentes no processo de apreciação dos pedidos de “imigração por fixação de residência dos técnicos especializados”
Na sequência da investigação realizada pelo CCAC, verificou-se que, no decorrer do procedimento de apreciação dos pedidos de “imigração por fixação de residência dos técnicos especializados” realizada pelo IPIM, existem problemas relacionados com a falta de rigor nos critérios de apreciação, com a ausência prolongada dos requerentes de Macau, verificando-se também situações de obtenção da autorização de residência temporária através de contratações simuladas.
- Falta de rigor nos critérios de apreciação dos pedidos de “imigração por fixação de residência dos técnicos especializados”
De acordo com o Regulamento Administrativo n.º 3/2005, a “imigração por fixação de residência dos técnicos especializados” abrange dois tipos de pessoal, ou seja, os quadros dirigentes e os técnicos especializados, sendo que o pressuposto exigido para a aprovação dos pedidos em causa é o facto de a sua formação académica, qualificação e experiência profissional serem considerados de particular interesse para a RAEM. Na sequência da investigação, o CCAC descobriu que existem casos em que os requerentes de “imigração por fixação de residência dos técnicos especializados” não possuíam as devidas habilitações académicas, ou não possuíam formação profissional adequada aos respectivos postos de trabalho, bem como casos em que as profissões dos requerentes não eram da natureza de quadros dirigentes ou de técnicos profissionais, entre outros casos.
Na investigação, foi apurado pelo CCAC que existem dúvidas em relação às funções exercidas por alguns requerentes nas respectivas sociedades, existem requerentes que não possuíam habilitações do ensino superior, bem como casos em que o requerente se limitou a enumerar a sua experiência profissional obtida no passado, não tendo apresentado nenhum documento comprovativo, sendo que o IPIM, na ausência de qualquer confirmação da situação, transcreveu directamente para a proposta o conteúdo da experiência profissional e antiguidade declarado pelo próprio requerente, servindo isto de fundamento para propor a autorização do pedido de “imigração por fixação de residência dos técnicos especializados”.
Em relação à existência de situações em que a profissão do requerente não corresponde ao âmbito de “profissionais qualificados”, o CCAC considera que não deveria o mesmo ter visto aprovado o seu pedido de “imigração por fixação de residência dos técnicos especializados”, caso contrário, irá esbater-se a linha de separação entre, por um lado, os quadros dirigentes e técnicos especializados e, por outro, os trabalhadores não residentes, desviando-se assim da intenção original de atracção de pessoal de gestão e técnico profissional para Macau através do regime de “imigração por fixação de residência dos técnicos especializados”.
- Ausência prolongada de Macau por parte dos requerentes de “imigração por fixação de residência dos técnicos especializados”
O CCAC procedeu à análise dos dados de migração referentes a mais de 600 requerentes de “imigração por fixação de residência dos técnicos especializados”, e apurou que mais de 100 pessoas, depois de terem obtido autorização dos seus pedidos de residência temporária, permaneceram ausentes de Macau por um longo período de tempo ou que permanecem anualmente em Macau somente por um período de tempo muito curto, existindo situações em que o requerente permanece em Macau menos de 10 dias em cada ano. Na sequência de uma investigação detalhada, deparou-se com situações em que o trabalho efectivo desempenhado por alguns dos requerentes não corresponde ao dos seus postos de trabalho aprovados, e situações em que o trabalho desempenhado por alguns requerentes nada tem a ver com Macau, entre outras situações.
De acordo com os pareceres jurídicos internos do IPIM, a lei vigente faz presumir que os portadores de Bilhete de Identidade de Residente de Macau residem habitualmente em Macau, e a Lei de Fixação de Residência por Investimento não determina que o período de tempo da residência em Macau do requerente seja um dos requisitos da autorização do pedido da “imigração por fixação de residência dos técnicos especializados”, pelo que o IPIM não efectua, no tratamento do pedido da renovação de residência temporária, qualquer apreciação no sentido de confirmar se o requerente tem residido em Macau não, e qual o período de tempo em que reside em Macau.
O CCAC considera que os requerentes de “imigração por fixação de residência dos técnicos especializados” devem permanecer em Macau e prestar serviços em empresas e instituições de Macau. Se os requerentes puderem trabalhar para uma empresa de Macau no exterior, não será necessário pedir a sua autorização de residência temporária em Macau, uma vez que a sua “normal” contratação já satisfaz os objectivos. Não permanecendo os requerentes de “imigração por fixação de residência dos técnicos especializados” em Macau durante um longo período de tempo, isto implica violação da intenção legislativa relativamente à atracção de pessoal de quadros dirigentes e técnicos especializados com o intuito da promoção do desenvolvimento económico e social de Macau.
- Aquisição da residência temporária através de falsas contratações de pessoal
No decorrer da investigação, o CCAC descobriu que alguns requerentes dos pedidos de “imigração por fixação de residência dos técnicos especializados” são suspeitos de, através de relações laborais falsas, terem adquirido fraudulentamente autorizações de residência temporária. Por exemplo, existem casos em que os requerentes, não se encontrando em Macau por muitos anos, conseguiram demonstrar ainda assim auferir mensalmente salários significativos de sociedades sem sucesso, havendo suspeitas de postos de trabalho e de relações laborais fictícios.
O CCAC considera que, no decorrer da apreciação de pedidos de “imigração por fixação de residência dos técnicos especializados” ou de pedidos de renovação, não seria difícil para o IPIM descobrir que existiam dúvidas relativamente a falsas contratações de pessoal em determinados casos, pelo que devia estar sempre atento aos eventuais actos ilegais ocorridos, devendo acompanhar, de forma oportuna, os casos suspeitos. O IPIM pode também recorrer, caso necessário, aos Serviços competentes responsáveis pelo inquérito criminal para investigar a existência de “pseudo-profissionais qualificados” e de “falsas contratações de pessoal” nos casos recebidos, no sentido de assegurar que o regime legal de “imigração por fixação de residência dos técnicos especializados” não seja alvo de abusos.
Opiniões e sugestões do Relatório de Investigação do CCAC
O CCAC refere que o objectivo da realização de um inquérito sobre a apreciação da “imigração por investimentos relevantes” e da “imigração por fixação de residência dos técnicos especializados” por parte do IPIM é o de averiguar da existência de problemas nos procedimentos administrativos e nas operações do Serviço, no sentido de promover o aperfeiçoamento dos respectivos regimes. Concluindo a presente investigação, o CCAC considera que os seguintes três pontos merecem a atenção do Instituto em questão:
- Suprimir as lacunas de nível institucional através de uma revisão legislativa atempada
O CCAC constatou que as políticas de “imigração por investimentos relevantes” e de “imigração por fixação de residência dos técnicos especializados” do Governo da RAEM têm sido cada vez mais exigentes no decorrer dos últimos anos, estando sujeitas a uma apreciação cada vez mais rigorosa. O IPIM tem reforçado também a sua análise e investigação relativamente aos casos duvidosos. No entanto, recorrer apenas ao restringimento das políticas e ao reforço na apreciação dos casos, não vai suprimir as lacunas a nível institucional partindo da sua raiz. O CCAC considera que, uma vez que já decorreram mais de 10 anos desde a implementação do regime jurídico relativo à “imigração por investimentos relevantes” e à “imigração por fixação de residência dos técnicos especializados”, o Governo da RAEM deve proceder a uma revisão plena sobre a concepção e a implementação deste regime por forma a lidar com os problemas e as disposições obsoletas do respectivo diploma legal, procedendo a uma revisão e um aperfeiçoamento do mesmo o mais breve possível.
- Minimizar a ocorrência de irregularidades através de procedimentos transparentes
O CCAC referiu que o público tem pouco conhecimento sobre os regimes de “imigração por investimentos relevantes” e de “imigração por fixação de residência dos técnicos especializados” e, ao longo dos anos, o IPIM raramente tomou a iniciativa de realizar acções de divulgação sobre os mesmos em Macau. O CCAC considera que o IPIM deve apreciar rigorosamente os pedidos de “imigração por investimentos relevantes” e de “imigração por fixação de residência dos técnicos especializados”, mas isto não significa que pode “esconder” as políticas em questão nem as respectivas informações, caso contrário, é difícil concretizar o objectivo de atrair investimentos e quadros qualificados do exterior. Só com a garantia de transparência máxima nos procedimentos de requerimento e nos resultados das apreciações é que pode ser evitado o surgimento de irregularidades, ou até de ilegalidades, nos procedimentos de apreciação.
- Aperfeiçoar o regime para a atracção de quadros qualificados para Macau
Encontra-se a decorrer nas regiões vizinhas uma “batalha de procura de talentos” e todos estão a recorrer a diversos meios para procurar atrair quadros qualificados. Macau deve, assim, aproveitar e aperfeiçoar a política de “imigração por fixação de residência dos técnicos especializados”, no sentido de a recepção de profissionais qualificados e a formação de quadros qualificados locais poderem produzir um efeito sinérgico. O CCAC considera que não se pode pôr em causa o resultado do regime ou até negar o seu significado devido à existência actual de alguns problemas na apreciação dos processos de “imigração por fixação de residência dos técnicos especializados”, ou seja, tal como reza o ditado, “Por medo dos pardais, não se deixa de semear cereais”. No desenvolvimento de Macau, não se pode rejeitar a recepção de profissionais qualificados do exterior. Ter uma atitude conservadora ou optar por permanecer num mercado fechado relativamente à política de quadros qualificados corresponde a abdicar de competitividade por iniciativa própria.
O CCAC sugere que o IPIM deve aperfeiçoar os procedimentos de apreciação dos pedidos de “imigração por investimentos relevantes” e de “imigração por fixação de residência dos técnicos especializados”, estabelecendo um mecanismo de verificação dos respectivos casos, bem como deve reforçar o trabalho de divulgação das respectivas políticas, tornando atempadamente públicos os critérios e os resultados dos processos de apreciação e devendo também o Governo da RAEM proceder a uma revisão oportuna do Regulamento Administrativo n.º 3/2005, no sentido de aperfeiçoar o regime jurídico em causa.
O texto integral encontra-se disponível para download na página electrónica do CCAC.