建立和完善集中统筹立法机制,是第四届特区政府在法务领域的一项重大的全局性工作,藉此提高立法的质量和效率,快速回应社会对法律改革和制度完善的诉求。有关机制也经历了一个酝酿设计、广泛讨论并付诸实施和不断探索、不断优化的过程。目前,无论是在规则指引和操作流程的构建方面,还是在具体运作等方面,这一机制都在很大程度上取得了制度设计当时所预期的成效。
从根本上来说,集中统筹立法机制是从澳门社会的实际状况出发,并结合政策推行部门熟知相关范畴法律实施状况及存在问题、专责法务部门在法律草拟方面所具有的经验和技术,而在《澳门基本法》所规定的立法体制下所建立的一种制度性安排,务求在统一协调立法政策和统一协调立法技术两个层面实现根本性的提升和转变。在立法政策层面,有关统筹机制采取了四大方面的措施:(一)建立和完善立法决策统筹机制;(二)建立和完善立法统筹的组织体制;(三) 强化立法计划的制定和执行力度;(四)优化法案咨询和草拟的流程四个方面。在立法技术方面,有关措施具体包括:(一) 建立一种统分结合的法规草拟工作模式;(二)加强法务部门在立法技术层面的统筹角色;(三)制定统一性和可操作性的立法技术指引;(四)建立一支配合特区立法需要的法律草拟人员队伍。几年来,法务部门在上级的领导下,按照特区政府的总体部署和立法安排,逐步推行和落实集中统筹立法机制所确立的政策目标和措施,并从优化流程、建立相配套的规则指引等方面,在具体立法过程中,不断探索和完善有关的制度性安排。
从实际运行效果来看,政府提交的法案和行政法规在质量和数量方面得到显着提升,于2016年至2018年间,送交立法会审议的法案分别为15项、12项、29项,制定的行政法规分别为30项、34项、38项。从运行过程来看,无论是政府内部各部门在法律草拟的相互配合还是政府与立法机关的相互协作方面,都运转良好。这正是立法统筹工作所取得的成效。现时,年度立法计划只是特区政府法律草拟工作的其中一部分,而且计划往往受到诸多因素的影响,例如,社会的发展、变化,特区政府施政工作的重点,利益持分者之间的争议等。无论是列入年度立法计划的项目,还是计划以外的立法项目,其前期论证、启动立法、咨询、草拟法案以至法案审议等工作,均是在集中统筹立法机制的推动下有效进行。社会上有意见认为,列入年度立法计划的项目没有在当年内及时提交立法会审议,就等于立法统筹机制没有发挥其应有的作用。应当指出的是,无论是计划内的立法项目,还是计划外的立法项目,对于特区的法制建设都同样重要,都需要在集中统筹立法机制下加以有效推进,不宜单纯以立法计划项目的完成状况来衡量整个机制的成效和制度性安排。
当然,任何体制和机制性安排,都有一个逐渐磨合、不断优化的过程,也有必要根据社会情况的变化、人力资源状况和发展需要加以逐步调适和完善,集中统筹立法机制也不例外。法务部门重视社会上对完善立法统筹机制的各种意见和建议。为此,法务局正着手对《集中统筹立法机制内部操作流程指引》进行全面检讨,一方面进一步明确和细化各阶段的执行标准,针对各立法项目尤其在前期论证及制作立法建议书阶段,法务局将透过技术会议提前了解政策推行部门的立法政策和立法原意,及早讨论可能存在的重大问题,并从立法技术层面,向政策推行部门提供支援,更好发挥机制的效能,提高法律草拟的效率和质素。另一方面,法务局与政策推行部门针对已经启动的立法项目,将制定更为具体的落实时间表,将草拟过程中每一个重要的时间节点,从启动立法项目、进行相应的公开咨询、法案草拟完成以及提交行政会讨论等若干时间节点,明确每一阶段各部门的角色和分工、细化和分解每一部门所担当的任务、理顺在草拟过程中部门之间的关系,建立一个分工明确、职权明晰和合作高效的跨部门合作机制。